機構改革之改革路徑
昨天，備受關注的新一輪“大部制”改革方案正式亮相。通過人代會審議后，改革方案將正式由國務院付諸實施。實際上，從公布改革方案到落實方案、完成改革，真正實現(xiàn)政府職能轉變，還有相當一段路要走。
據(jù)專家介紹，承擔改革方案執(zhí)行任務的是中央編制委員會下設的中編辦。全國兩會結束后，根據(jù)人代會通過的方案，將一個部門接一個部門開始制定“三定”方案(定職能、定機構、定編制)。最晚估計在今年年內將會完成“三定”方案，實現(xiàn)部門、機構、職能的合并。
□改革路徑
黨的十八大閉幕后，中央政治局常委會決定成立專門的文件起草組，負責起草《國務院機構改革和職能轉變方案》。在中央領導下，文件起草組以多種形式，先后多次聽取黨中央、國務院領導同志和部門負責同志，部分省區(qū)市負責同志、國有和民營企業(yè)負責人以及專家學者的意見，經(jīng)過深入研究、反復修改，形成了《方案》草案。
《方案》草案經(jīng)國務院黨組會議審議后，提請中央政治局常委會議、中央政治局會議和黨的十八屆二中全會審議，根據(jù)會議精神作了重要修改。通過全面介紹《方案》的起草背景和過程，充分說明《方案》體現(xiàn)了廣泛共識、凝聚了各方智慧。
昨天，《方案》提請十二屆全國人大一次會議審議。根據(jù)國務院組織法規(guī)定，國務院組成部門的調整和設置，由全國人民代表大會審議批準。國務院其他機構的調整和設置，將由新組成的國務院審查批準。
據(jù)專家介紹，改革方案的執(zhí)行將由中央編制委員會下設的中編辦來負責。中編辦是一個正部級辦事機構。在改革方案草案制定過程中，中編辦也起著主導作用。全國兩會結束后，根據(jù)人代會通過的改革方案，將一個部門接一個部門開始制定“三定”方案(定職能、定機構、定編制)。估計最晚在今年年內將會完成“三定”方案，實現(xiàn)部門機構職能的合并。
今年年內國務院完成機構初步改革后，明年年初，相應的機構改革將由省一級開始逐步向下推廣。
京華時報制圖吳尚楠
“三定”方案將限時上報
國家行政學院教授汪玉凱介紹，承擔改革方案執(zhí)行任務的是中央編制委員會下設的中編辦。中編辦是一個正部級的辦事機構。在改革方案草案制定過程中，中編辦也起著主導作用，它負責理順歸口管理、設置機構、職能設置等，統(tǒng)一部署“大部制”改革的具體方案。
全國兩會結束后，根據(jù)人代會通過的方案，將一個部門接一個部門開始制定“三定”方案(定職能、定機構、定編制)。
根據(jù)2008年“大部制”改革方案公布后的程序，國務院機構改革方案所涉及的部委，在兩會結束后，都謹慎、低調地確定了“三定”方案。按照當時的程序安排，“三定”方案要限時上報中編辦，中編辦再作相關協(xié)調和修改，之后報國務院審批，然后人員到位。
年內完成部門機構合并
汪玉凱說，“三定”方案中最重要的是定職能，并依據(jù)職能確定機構。根據(jù)改革方案確定部門職能，有的機構需要將一些職能拿出來，這些職能部門與另一機構進行合并，“這就是最為復雜和細致的工作了”。
汪玉凱稱，大概需要半年的時間，最晚估計在今年年內將會完成“三定”方案，實現(xiàn)部門、機構、職能的合并。但是，本輪機構改革雖是“微調”，但如何打破部門利益博弈僵局，部門合并以后能不能理順職能，能不能向市場放權，因為涉及部門之間的利益，可能會出現(xiàn)反復，這也是關乎改革成敗的關鍵問題。“中編辦免不了會和一些部委討價還價?！蓖粲駝P說。
國家行政學院教授竹立家說，部門利益博弈導致的直接后果就是機構改革可能留下遺憾，形成“精簡-反彈-再精簡-再反彈”怪圈。例如1982年機構改革后，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個。但由于這次改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制、沒有實現(xiàn)政府職能轉變等原因，到1988年，國家部委、直屬機構、辦事機構又升至71個。
部委不愿放權、削權的另一個后果，是導致部級事業(yè)單位伴隨機構改革如雨后春筍般產(chǎn)生?！懊看螜C構改革，事業(yè)單位成了行政改革的分流渠道，國家部委一些直屬局，直接改成了直屬事業(yè)單位?！蓖粲駝P說。
人員安置是“重中之重”
機構改革如果沒有實現(xiàn)真正的放權和削權，政府機構的職能、職位沒有真正轉變，那么就會帶來另一個難題——人員分流后再回流。
以過去機構改革的經(jīng)驗來看，汪玉凱認為，定編制也是一個比較棘手的問題，是改革的難點之一。比如，2008年“大部制”改革方案公布后，人力資源和社會保障部確定的“一正九副”編制格局，已經(jīng)說明了涉及人事問題改革的難度。
“雖然2008年的改革也不以減少人員為目的，但因為職能的調整，工作和崗位要跟職能調整相吻合，這會使一些人的工作和崗位發(fā)生轉變，會有人因此離開部委?！蓖粲駝P說，這也是當時“三定”方案制定時之所以謹慎、低調的原因之一。
實際上，每一次機構改革，人員分流安置都是“重中之重”。如1998年的機構改革，各部委分流安置主要通過三條途徑：老公務員提前退休；政府出資讀書，本科畢業(yè)的讀碩士，碩士畢業(yè)的讀博士，讀書期間各種待遇不變；調入直屬國有企事業(yè)單位。但是，花費大量人力、財力實施的人員分流，不久后又形成了回潮流。
“只要涉及部門撤銷、合并，就會有人員分流安置以及再回流問題?！闭劶按舜胃母锓桨负蟮娜藛T調整問題，汪玉凱相對樂觀。他認為，本輪機構改革精兵簡政幅度較小，今年的“大部制”改革方案主要是部委職能的結構性調整，而不是裁減一些部門，因此大幅裁減人員的可能性不大。他同時強調，歷經(jīng)改革，政府職能交叉問題已有好轉，加上事業(yè)單位改革正在推進中，卡住了機構改革的一條人員分流主渠道，“這些都是本輪機構改革進一步轉變政府職能的推動力”。
不強制地方設對口部門
國務委員兼國務院秘書長馬凱昨天在作改革方案說明時，已經(jīng)部署了地方進行相應改革的相關方案。汪玉凱預測，今年年內國務院完成機構初步改革后，明年年初將由省一級開始逐步向下推廣。
那么，省一級的機構改革如何和部委的機構改革相聯(lián)動？汪玉凱表示，實際上，此次國務院機構改革方案是在吸收省一級機構運行優(yōu)點的基礎上部署實施的，比如說，改革方案提出要組建國家新聞出版廣播電影電視總局，其實在大部分省一級的行政機構中，相關機構已經(jīng)合并且運行良好。其它在改革方案中涉及的部門整合和完善，也將在地方陸續(xù)開展。
是不是國務院如何設置部委，地方就要一一對應？對此，汪玉凱稱，馬凱在方案說明中也提到，不能強制要求地方設立對口的部門，國務院和地方政府的機構設置并非要“上下一般粗”，地方可能要更加精簡一些。
在汪玉凱看來，地方在與部委之間的關系上，以后可能也會更加“輕松”一些。他提到，此次改革要進行投資權下發(fā)、審批權下放、專項資金要減少，地方與部委之間的關系就不那么密切了，“也就是說，以后‘跑部錢進’的現(xiàn)象可能會少一些”。
本版采寫京華時報記者孫乾
